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莫尼塔宏观:中国出口退税政策的定量评估

发布日期:2019-07-13 00:59 浏览次数: 字号:[ ]

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  我国出口退税政策由来已久,兼具宏观调控和产业调整的功能。我国出口退税政策从1985年4月开始实行,主要退还增值税、消费税等;1994年分税制改革后,出口退税逐步成为了一

  2018年出口退税政策变化,似乎是在应对中美贸易摩擦紧张局势升温。2018年出口退税政策的主要变化有三次:4月降低出口退税率,但这是为了配合增值税率的下调(理论上,增值税率是出口退税率的顶部,而4月增值税率全面降低);9月调高机电文化等产品出口退税率,计397个产品税目;10月调高多数产品出口退税率,计1172个产品税率,并取消豆粕出口退税政策。9月、10月两次出口退税政策调整,都有国常会部署在先、美国加征关税、产品范围重叠等特征。

  其一,增加退税产品的对美出口占比偏低,在美征税清单中的产品比重也相对较少。两次提高出口退税率的产品细目,对应的2017年对美出口金额分别为244亿美元、450亿美元,在当年中国对美出口中的占比分别为5.7%、10.5%,并不是中国对美出口的主要产品类型。9月增加退税的产品主要是电气设备、钢铁制品等,属于美国两轮加征关税清单中的比重分别为5.5%、7.2%;10月增加退税的产品主要是建材、家具、钢铁、生鲜等,属于美国两轮加征关税清单中的比重分别为7.6%、22%。增加退税产品与美征税清单存在重叠,但算不上是精准针对;中国通过出口退税政策调整,与美国贸易摩擦行为直接对垒的可能性不大。

  其二,增加退税产品的全部出口比重较高,退税率提升形成的实质优惠幅度较大。两次提高出口退税率的产品细目,对应的2017年出口金额分别为2214亿美元、2372亿美元,在当年中国出口中的占比分别为51.5%、55.1%,是中国出口的主要组成部分。加权测算后的综合退税率将分别提升2.7%、3.6%,较原退税率相比增加退税幅度大致在30%附近。增加退税产品在中国出口中占据了超过半数,且退税形成的实质优惠幅度较大,隐含了较强的提振出口诉求。

  其三,两轮合计退税金额可能超过600亿元,增加退税负担4.5%,对税收平衡的影响有限。两次提高出口退税的产品细目,对应的退税金额分别为54.5亿美元、36.3亿美元(基于2017年出口量级测算)。按照2018年10月汇价,合计退税金额在630亿元人民币左右,这相对于2017年中国出口退税金额的4.5%、税收收入的0.44%。出口退税提高对财政收支平衡的影响比较有限。

  2018年9-10月,财政部两次下发通知,对部分产品实行出口退税率调整。出口退税率调整的整体基调是“减税”与“简税”,背景是中美贸易局势紧张、经济下行压力加大。就定位而言,政策既有总量层面的积极财政作用,也有结构层面的产业调整、促进出口作用。我们对此专题分析:

  出口退税政策由来已久,兼具宏观调控、产业调整的功能。出口退税是国际上通用的一种税收制度,其目的在于退还出口商品在国内生产、流通等环节已缴纳的间接税,从而使得出口商品以不含税价格进入国际市场,具有价格上的相对竞争力。1985年4月,我国开始实行出口退税政策,主要退还增值税、消费税等;1994年分税制改革后,我国增值税制度日渐完善,出口贸易规模日渐扩大,出口退税逐步成为一项重要的致力于宏观调控、产业调整的税收政策。

  一是,1985年-1993年,初步建立。1985年3月,国务院与财政部发布《关于进出口产品征退产品税或增值税的规定》,宣布从4月1日起实行对进口产品征税、对出口产品退免税。但在1988年以前,只退生产环节增值税和最后环节产品税;1988年以后,退还所有环节流转税。

  二是,1994年-2004年,全面调整。1994年税制改革后,出口产品的增值税基本实现了全额退还,这对我国出口起到了极大促进作用。但由于中央财政预算压力加大, 1996年出口退税率全面下调。1997年亚洲金融危机爆发,为了应对出口疲软,1998年出口退税率全面上调。

  三是,2004年至今,结构调整。此前,出口退税税率与负担划分的安排都较粗放,对财政预算与税收筹划造成了不小的压力。2004年之前,出口退税占全部税收的比重整体上升,最高时接近15%(图表1),而当时80%以上的出口退税都由中央财政承担。2004年,中央与地方财政分担的出口退税制度建立,缓解了中央财政的巨大退税压力;并通过五档税率,如降低优势产品退税率、取消部分资源产品退税等,实现了出口退税政策的结构性调整。其后,通过取消或降低高耗能高污染产品出口退税、提高重大技术产品机电产品出口退税等,出口退税一定程度上起到了产业调整的作用。当然,出口退税的宏观调控职责仍然存在。2008年国际金融危机后,为了应对经济下行压力,我国不少产品的出口退税率上调,整体出口退税率处在较高位置(图表2)。

  2018年出口退税政策变化,似乎是在应对中美贸易摩擦紧张局势升温。2018年,我国出口退税政策的主要变化有三次(图表3):4月降低出口退税率,但这是为了配合增值税率下调(理论上,增值税率是出口退税率的顶部,而4月增值税率全面降低);9月调高机电文化等产品出口退税率,计397个产品税目;10月调高多数产品出口退税率,计1172个产品税率,并取消豆粕出口退税政策。需要注意的是,9月、10月两次调整出口退税政策,都有国常会部署在先、美国加征关税、产品范围重叠等特征。

  一是,6月15日,美国宣布对340亿美元的中国商品加征25%关税,7月6日正式实施;8月8月,美国宣布对160亿美元的中国商品加征25%关税,8月23日正式实施。中国在采取对等贸易反制措施之外,8月30日国常会宣布提高机电文化产品出口退税率,与美国加征关税的高端制造等领域存在重叠。

  二是,9月18日,美国宣布对2000亿美元的中国商品加征10%关税,9月1日正式实施,并将于2019年1月1日提高加征关税幅度至25%。中国在采取对等贸易反制措施之外,10月8日国常会宣布提高多数产品出口退税率,并取消豆粕出口退税。一方面,这是因为合计2500亿美元的贸易摩擦规模,已在2017年中国对美出口中占比接近60%,中美贸易摩擦已经接近进入全局状态。另一方面,中方贸易反制领域之一的大豆,虽然是中国对美重要的出口商品,但中国自美进口大豆的依赖度也极高,并且大豆供给有限会影响后续的豆粕饲料用量、食用豆油消费,对国内通胀预期可能施加较大影响。

  可见,年内两次提高出口退税率,与中美贸易摩擦紧张局势升温的关系似乎很大。同时,当前又是财政政策需要更加积极的阶段。出口退税在贸易与财政方面的诉求和影响,都需更加定量评估。

  我们基于两次出口退税率调整目录,以及美国两轮加征关税清单,分析了政策诉求及影响:

  其一,增加退税产品的对美出口占比偏低,在美征税清单中的产品比重也相对较少。如图表4所示,两次提高出口退税率的产品细目,分别涉及到397个、1172个子产品类型,对应的2017年对美出口金额分别为244亿美元、450亿美元,在2017年中国对美出口中的占比分别为5.7%、10.5%,并不是中国对美出口的主要产品类型。从产品类型来看,9月增加退税的产品主要是电气设备、钢铁制品等(图表5),属于美国两轮加征关税清单中的比重分别为5.5%、7.2%,合计12.7%;10月增加退税的产品主要是建材、家具、钢铁、生鲜等(图表6),属于美国两轮加征关税清单中的比重分别为7.6%、22%,合计29.6%。也就是说,增加退税产品与美征税清单存在重叠,但算不上是精准针对;中国通过出口退税政策调整,与美国加征关税行为直接对垒的可能性不大。

  其二,增加退税产品的全部出口比重较高,退税率提升形成的实质优惠幅度较大。如图表4所示,两次提高出口退税率的产品细目,对应的2017年出口金额分别为2214亿美元、2372亿美元,在当年中国出口中的占比分别为51.5%、55.1%,是中国出口的主要组成部分。加权测算后的综合退税率将分别提升2.7%、3.6%,较原退税率相比,增加退税幅度大致在30%附近。也就是说,增加退税产品在中国对美出口中占据了超过半数,且退税形成的实质优惠幅度较大,隐含了较强提振出口的诉求。

  其三,合计退税金额或超600亿元,增加退税负担4.5%,但对税收平衡的影响有限。如图表4所示,两次提高出口退税的产品细目对应的退税金额分别为54.5亿美元、36.3亿美元(基于2017年出口量级测算)。按2018年10月汇价,合计退税金额在630亿元人民币附近。这相当于2017年中国出口退税金额的4.5%、税收收入的0.44%。也就是说,这两轮出口退税提高对财政收支平衡的影响比较有限。

  [1] 陈效. 中国出口退税政策的改革路径及其经济效应分析[J]. 湖南师范大学社会科学学报, 2012, 41(2):97-100.